Participación ciudadana y municipio (2/2)

Participación ciudadana y municipio

En el ámbito municipal, la acción de la ciudadanía se hace sentir con mayor frecuencia y rigurosidad; pues el gobierno local constituye -sin lugar a duda-, la representación estatal más cercana a las personas, a los vecinos, a los ciudadanos. De acuerdo a nuestra Carta Magna, el municipio constituye la “unidad política primaria de la organización nacional” e incluye la participación ciudadana en su gestión de gobierno (CRBV, artículo, 168). Visto de esta manera, el municipio es base de un Estado descentralizado y democrático.

El Poder Público Municipal está organizado con base a cuatros funciones; a saber: i) la función de gobierno y la administración municipal corresponden al alcalde o alcaldesa, quien es la primera autoridad civil del municipio y, por lo tanto, el jefe del gobierno en ese ámbito político-territorial (CRBV, artículo, 174); ii) la función legislativa y deliberante corresponde al Concejo Municipal (CRBV, artículo, 176); iii) la función de control le toca a la Contraloría Municipal (CRBV, artículo, 176); y, iv) la función de planificación se comparte con el Consejo Local de Planificación Pública (CRBV, artículo, 182).
 

A esta organización del Poder Público Municipal, se agrega la creación de mecanismos legales flexibles para que los municipios descentralicen y transfieran a comunidades y grupos vecinales organizados, aquellos servicios que puedan gestionar; previa demostración de su capacidad (CRBV, artículo, 184).

Las competencias de los municipios están consagradas de manera clara y precisa en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, sobre cada una de ellas se aplica la participación ciudadana. Esas competencias son las siguientes:

1. La ordenación territorial y urbanística, el patrimonio histórico, la vivienda de interés social, el turismo local, los parques y jardines, las plazas, los balnearios y otros sitios de recreación, la arquitectura civil, nomenclatura y orden público.
2. Vialidad urbana, la circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales y los servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos del municipio.
4. Protección del ambiente y cooperación en el saneamiento ambiental, el aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil.
5. Salubridad y atención primaria de la salud, los servicios de atención a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, la educación preescolar, los servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, las actividades e instalaciones culturales y deportivas, los servicios de prevención y protección, la vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.
6. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico, las alcantarillas, la canalización y la disposición de aguas servidas, los cementerios y los servicios funerarios.
7. La Justicia de paz, la prevención y protección vecinal y los servicios de policía municipal; conforme a la legislación nacional aplicable.

El proceso técnico de la participación en la gestión municipal
La participación ciudadana en la gestión gubernamental municipal, y en cada de sus competencias y atribuciones conlleva la realización de tres “procesos técnicos”. Cabe agregar que, en cuanto al ejercicio de la participación ciudadana la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) es muy precisa, no sólo porque un 25% del total de sus 282 artículos estén referidos de manera directa a este derecho ciudadano; sino que desde sus disposiciones generales se expresa esa intención institucional. Además, la arquitectura institucional del municipio está estructurada para relacionarse de manera abierta con sus ciudadanos.

Desde un punto de vista “técnico-institucional”, la participación en la gestión pública local no difiere tanto de los métodos de aplicación en el ámbito nacional y estadal; salvo por sus dimensiones y su relevancia. En tal sentido, podemos recordar que esos procesos son similares:

1.- la participación en formación de programas públicos,
2.- la cogestión de esas políticas y programas y,
3.- la participación en el control de la ejecución de políticas públicas.

La incidencia ciudadana en la formación de los asuntos públicos se realiza mediante la presentación de iniciativas, propuestas, recomendaciones e incluso proyectos a las autoridades públicas; por parte de los ciudadanos. La cogestión de programas y políticas se realizará por medio de mecanismos de cogestión, establecimiento de convenios de gestión, la descentralización y la privatización. Mientras que el control ciudadano de la gestión gubernamental conlleva la fiscalización y evaluación de la actividad institucional, en cuanto a la ejecución de determinados programas gubernamentales.

La cercanía del gobierno municipal con sus ciudadanos, ofrece la oportunidad de incentivar los procesos participación ciudadana en cada uno de sus componente funcionales (ejecutivo, legislativo, control y de planificación) contribuyendo a que la gestión gubernamental local sea más transparente y democrática; y propicie un mayor aprovechamiento de las potencialidades y recursos territoriales y así propiciar el desarrollo de la entidad.


Los medios de participación en el municipio
El municipio posee un conjunto de medios de participación popular de distinto alcance para que los ciudadanos; tanto de manera individual como colectiva manifiesten de manera autónoma su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y en general su voluntad en asuntos de interés colectivo. Nuestra experiencia no indica que deben mejorarse la aplicación de los medios de participación, pues en nuestros recorridos por el país nos hemos encontrado que la población no los conoce o los considera poco útiles. Se pierden así posibilidades para el ejercicio pleno de la ciudadanía, el mejoramiento de la calidad de vida y el incremento de la gobernabilidad democrática en los municipios venezolanos. De paso, la participación no debe restringirse a mecanismos burocráticos y partidistas o a pequeños círculos. Por el contrario, a las instancias de participación deben tener acceso todos los ciudadanos y ciudadanas. Los gobiernos locales deben cumplir con su obligación de promocionar y difundir el uso de los medios de participación establecidos en el marco legal.

Lamentablemente, no existe en el país una evaluación precisa y completa de la aplicación, el alcance y la eficacia de las prácticas participativas impulsadas desde la sociedad civil o de las políticas públicas de participación en los municipios. Con esos estudios quizás, se podrían formular lineamientos para fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales en ese sentido. Pese a ello, no cabe duda, que el municipio continúa ofreciendo ventajas históricas y sociales como espacio territorial para impulsar una gestión incluyente, participativa y descentralizada. Esas ventajas deben ser aprovechadas para reforzar la gobernabilidad democrática municipal y la ciudadanía. Una de las formas más efectivas para defender la autonomía municipal es mediante la construcción de una ciudadanía consciente de sus derechos y exigente de una gestión gubernamental local abierta, cercana y transparente. Esa ciudadanía estará siempre defendiendo a sus municipios y sus autoridades legítimas.

Las alcaldías, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los CLPP en alianza con los ciudadanos deberían impulsar la revisión, diseño y lineamientos y ordenanzas en materia de participación que comprenderían los siguientes asuntos de interés local: la propia participación ciudadana, el acceso a la información ciudadana y la transparencia pública, la contraloría social, el presupuesto participativo, el gobierno electrónico, el enfoque de derechos para las políticas púbicas locales y los programas de inversión privada bajo el esquema de la responsabilidad social empresarial; entre otros.

La descentralización y la participación ciudadana en el municipio
Un último aspecto relacionado con la participación ciudadana y el municipio se ubica en el tema de la descentralización de programas específicos de servicios públicos municipales a las comunidades y grupos vecinales organizados. Esta posibilidad se encuentra en directa concordancia con los postulados establecidos en el artículo 184 de la Constitución vigente (que comentamos al principio de este papel de trabajo); así como también con los aspectos referidos a los convenios de gestión establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público.

La descentralización de programas y servicios hacia comunidades, grupos vecinales organizados -y ahora también consejos comunales-, supuso un avance significativo para el establecimiento de un nuevo marco de relaciones entre la sociedad organizada y el Estado. La descentralización y la transferencia de servicios y recursos serán reversibles. Entre los requisitos que deben demostrar las comunidades y grupos vecinales organizados se encuentran los siguientes:

1.- La capacidad legal
2.- La formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio
3.- Experiencia previa en la gestión de servicios públicos o en áreas afines al servicio solicitado
4.- Comprobación por certificación emitida por el municipio de los planes de formación ciudadana
5.- Comprobación por certificación emitida de curso en área
6.- Legitimidad ante la comunidad involucrada
7.- Presentación del proyecto
Sobre los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP)

En el marco de las consideraciones sobre la participación ciudadana y el municipio debemos referirnos a los consejos locales de planificación pública (CLPP), que de paso forman parte del Poder Público Municipal, como uno de sus componentes funcionales, aunque los propios actores locales no parecieran entenderlo.

Según la ley que los rige, el Consejo Local de Planificación Pública, es la instancia de planificación del municipio y el órgano encargado de diseñar el plan municipal de desarrollo y demás planes municipales, en concordancia con los Lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación; garantizando la participación popular y articulación con el sistema nacional de planificación. (LCLPP, artículo 2).

Entre sus funciones podemos citar las siguientes:

1. Impulsar coordinación y participación en la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan Municipal de Desarrollo y otros planes del municipio.
2. Articular el Plan Municipal de Desarrollo con el Plan Estadal de Desarrollo y Planes de la Comunas y Planes de los Consejos Comunales.
3. Promover y aprobar procesos de descentralización y transferencia de competencias desde el municipio y las comunas, consejos comunales, organizaciones socio-productivas y organizaciones sociales.
4. Crear programas de capacitación para los ciudadanos y comunidades.
5. Garantizar que el proceso de formulación del presupuesto de inversión municipal se realice mediante el mecanismo del presupuesto participativo.
6. Elaborar banco de proyectos sobre los recursos reales y potenciales del municipio.
Lamentablemente la evolución de los CLPP no ha sido favorable pues su desarrollo institucional ha venido siendo debilitado en sus escasos 15 de vida oficial. Un antecedente directo de los CLPP lo encontramos en 1998 con la propuesta formulada por FUNDACOMUN para la creación de unos Consejos Consultivos Parroquiales. Los Consejos Locales de Planificación Pública, se crean en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en su artículo 182 que expresa:

"Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes de las Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.”

La primera Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública fue promulgada en 2002 (Gaceta Oficial N° 37.463 del 12 de junio de 2002). En 2005, con la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los CLPP se consolidan como un componente institucional del poder municipal. Sin embargo, en 2006, se separan los consejos comunales del ámbito del CLPP y del municipio y se reducen sus atribuciones. En 2010, se reforma de nuevo ley y se convierte a los CLPP en instancias para la construcción del socialismo y de tutela de la participación ciudadana. Por último en 2015, y en una nueva reforma de su ley se restringe su integración solo a voceros de comunas; con lo cual casi se decreta su muerte institucional.

En nuestra opinión los Consejos Locales de Planificación Pública sufrieron un bloqueo por parte de los propios actores locales tanto gubernamentales como ciudadanos, que no supieron comprender sus posibilidades reales de órgano para la participación y co-gobierno municipal. Mediante sucesivas reformas legales y bajo una visión centralista y clientelar, el CLPP:

1. Pasó de ser un órgano para la planificación integral del municipio a una instancia para construir el socialismo.
2. Cambió la forma de elección directa de sus miembros hacia un modelo de selección semi-directo que favorece ahora a las comunas.
3. Modificó su integración plural y ciudadana por una conformación cooptada y orientada a favorecer solo a organizaciones de base del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV).

Una de las tereas del movimiento vecinal y de las autoridades públicas locales comprometidas con la participación ciudadana es impulsar el rescate de los Consejos Locales de Planificación Pública. En realidad, los propios municipios y sus ciudadanos necesita de:

1.- CLPP que viabilicen y fortalezcan la gestión de gobierno en nuestros municipios.
2.- CLPP comprometidos con la autonomía municipal y la descentralización.
3.- CLPP que sirvan para la planificación y desarrollo sostenible y sustentable de nuestros municipios.
4.- CLPP que contribuya a la organización y participación democrática de los ciudadanos, de las comunidades y de los movimientos sociales.
5.- CLPP que impulsen la formación democrática, el diálogo ciudadano y la cohesión social.


Algunas condiciones institucionales para el desarrollo efectivo de la participación ciudadana

La participación como derecho humano, como evento ciudadano, como proceso social y como nuevo paradigma de gestión gubernamental requiere del cumplimiento de una serie de condiciones institucionales para su ejercicio pleno. Al Estado venezolano le corresponde garantizar su cumplimiento, en cada una de sus ramas y en cada uno de sus niveles político-territoriales. Veamos algunas de ellas.
Una primera condición institucional es que la práctica se desarrolle en el contexto ético. La práctica de la participación debe corresponderse con el bien común, con el servicio a la ciudadanía, con el cumplimiento de la ley y al mejoramiento de la administración estatal. Esta condición ética abarca también a la ciudadanía en su relación el Estado, en la que debe prevalecer la responsabilidad, la honestidad y justamente la construcción de una ciudadanía basada en los valores democráticos.
Un segunda condición institucional es la indispensable existencia de un marco legal democrático, que sustente, promueva y apoye el ejercicio de la participación de los ciudadanos en forma directa o semi-directa (a través de sus asociaciones y/o representantes) en un ambiente de igualdad, de no discriminación, de transparencia, que comprenda procedimientos sencillos y que pueda ofrecer respuestas oportunas.
En tercer lugar, la participación ciudadana requiere del desarrollo de programas educativos dirigidos a elevar las capacidades cívicas y participativas de los ciudadanos y ciudadanas, de las comunidades y de los sectores sociales organizados, en un marco democrático, plural y libre. Pero también y vinculado al punto anterior, el proceso participativo exige la puesta en marcha de un proceso de capacitación y adiestramiento de los miembros de las burocracias públicas, como contraparte directa de los procesos y eventos técnicos que se derivarán de la nueva condición participativa de la administración estatal.
En cuarto lugar, el Estado y sus instituciones deberán facilitar los recursos organizativos, técnicos y tecnológicos, informativos e informáticos y los espacios físicos para el cumplimiento eficaz de los procesos de participación ciudadana. Al Estado, le corresponde garantizar una adecuada organización de los procesos de consulta pública o ciudadana; señalando con claridad sus formas de realización y, de la misma manera, las técnicas que serán empleadas en los procesos de deliberación y consulta para que sean entendidos por todos los que participen en tales procesos.
El uso de nuevas tecnologías y de recursos informáticos siempre será favorable; sin embargo, su aplicación dependerá de las capacidades institucionales de las agencias estatales. Una condición indefectible es la difusión informativa de la apertura, condiciones, realización y resultados de procesos de participación ciudadana. El acceso a la información pública que también es un derecho humano está asociado directamente al ejercicio de la participación. Cabe agregar que, el marco legal venezolano establece la rendición de cuentas de sus acciones a las autoridades públicas; por ende, los procesos de participación iniciados por la interacción de la ciudadanía y el Estado están sujetos a ese principio y, por lo tanto la administración debe hacer público su resultado.
Una quinta condición es la dotación en forma oportuna y suficiente; por parte del Estado de los recursos presupuestarios para garantizar el funcionamiento de los distintos órganos constitucionales de participación ciudadana territorial. En este aspecto nos referimos a los casos del Consejo Federal de Gobierno (CRBV, artículo 185), los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (CRBV, artículo 166) y los Consejos Locales de Planificación Pública (CRB, artículo 182), que son entidades públicas.
Por último, y no por ello menos importante parece necesario e importante destacar que la voluntad y compromiso de las autoridades públicas para apoyar, impulsar y promover la participación ciudadana es un elemento fundamental. Sin unas autoridades comprometidas con el ejercicio a la participación de la ciudadanía, estos procesos se harán más dificultosos e incluso problemáticos. El mayor antídoto frente a una posible abulia oficial la representa un movimiento ciudadano consciente de sus derechos y organizado, que no se deje arrebatar los procesos y espacios institucionales que le corresponden.

Bibliografía consultada
.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N° 5.453 del 24 de Marzo de 2000. Caracas. Venezuela.
.- Aponte Blank, Carlos. La participación comunitaria en la política social venezolana: 1999-2012. En Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura. N°2. Caracas. Venezuela. 2015.
.- Cunill, Nuria. Las políticas con enfoques de derecho y su incidencia en la institucionalidad pública. Revista de Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).N°46. Febrero, 2010. Caracas. Venezuela.
.- González Marregot, Miguel. Tras la pista de la participación ciudadana. En “En búsqueda del Estado de derecho”. Colección Derecho y Hechos. Universidad Católica Andrés Bello. Caracas. Venezuela. 2015.
.- González Marregot, Miguel. La participación ciudadana en un contexto de desmunicipalización. Ponencia presentada en curso “Construcción de Ciudadanía”. Instituto Universitario de Tecnología Superior de Oriente (IUTSO). Asociación Anzoátegui Plural. Barcelona. Venezuela. 2017.
.- Díaz, Jorge Luis. González Marregot, Miguel. Olivares Jorge Luis. La descentralización y la participación ciudadana en el municipio venezolano. Descentralización Gestión Pública y Derechos Sociales. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Asociación Civil Convite. Caracas. Venezuela. 2010.
.- Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.015 del 28 de Diciembre de 2010
.- Ley Orgánica de Contraloría Social, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.011 del 21 de Diciembre de 2010. Caracas. Venezuela.
.- Ley de Reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.184 del miércoles 3 de Junio de 2015.
.- Programa de la Patria. Segundo Plan Socialista para la Gestión Socialista. Ministerio del Poder Popular para la Planificación. 2012. Caracas. Venezuela.

Fe de erratas: estimados lectores, disculpen errores de diagramación pero algún duendecillo me impide hacer correcciones y ajustes en el texto. Gracias.

Participación ciudadana y municipio (1/2)

Introducción

El propósito de este papel de trabajo, es aportar información que incentive; tanto a los actores gubernamentales como a aquellos dirigentes comunitarios y sociales, a impulsar el desarrollo y fortalecimiento de la gestión pública municipal en un marco de democratización, descentralización y participación de acuerdo al marco constitucional; aún vigente en el país. Lo planteamos así, porque estamos convencidos que una gestión gubernamental basada en esos valores contribuirá al fortalecimiento democrático de la ciudadanía, del municipio y de la propia República.

El documento parte de un recorrido breve sobre algunos aspectos sustanciales del contexto jurídico-institucional donde se ubica la participación ciudadana como un derecho humano; para luego relacionarlo con la gestión de gobierno, la descentralización y las formas organizativas para su práctica. Seguidamente, presentamos una visión de la participación en el ámbito municipal; sus métodos y sus medios participativos.

Por último, presentamos un conjunto de recomendaciones institucionales –ni únicas ni indiscutibles-; pero que se consideran necesarias para la defensa y el relanzamiento de un derecho ciudadano consustanciado a la esencia de la democracia plural y al ejercicio pleno de la ciudadanía.

El derecho a la participación y la gestión pública

La construcción de ciudadanía supone una relación directa con el desarrollo de espacios para el ejercicio pleno de los derechos humanos. Por lo tanto, la construcción de ciudadanía está directamente vinculada con el ejercicio al derecho que tienen las personas de participar en los asuntos públicos. Y en efecto, la participación ciudadana es el derecho mediante el cual, los ciudadanos en forma directa o mediante sus expresiones asociativas y, también por intermedio de sus representantes, inciden en ciertos procesos estatales definitorios de políticas públicas y de decisiones gubernamentales.

La participación en los asuntos públicos comprende un ejercicio de la ciudadanía ante el Estado de manera directa o a través de sus representantes; en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna. En tal sentido, ciudadanía y participación son condiciones unidas e integradas a una visión democrática de la sociedad, como espacio para la evolución plena de las personas en libertad, paz y solidaridad.

La participación ciudadana -como un derecho humano-, se encuentra reconocida en distintos tratados internacionales del Derecho Internacional Público; tales como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos  (1966), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Carta Democrática Interamericana (2001) y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009). 

De la misma manera, la participación se encuentra contemplada como un derecho específico en la relación de las personas con su entorno social inmediato; es decir, con las ciudades con lo cual se refuerza el vínculo y la corresponsabilidad entre la ciudadanía y las autoridades gubernamentales locales en el tratamiento de los asuntos públicos. En ese contexto, podemos citar algunos tratados; a saber: Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en Ciudad (2000), la Carta Mundial al Derecho a la Ciudad (2001), la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (2010), la Carta Social de Las Américas (2012), la Carta de los Derechos Humanos en la Ciudad de Gwangju (2012), la Carta Ciudadana impulsada por las “Comunidades Democráticas” (2016) y también la Declaración de París para el Gobierno Abierto (2016). 

En el caso venezolano, el derecho a participación en un mandato transversal contenido en la Constitución de la República Bolivariana que determina naturaleza participativa de la gestión del Poder Público, en tres niveles político-territoriales de la República. La Constitución Bolivariana reconoce el derecho a la participación en 37% de sus artículos; convirtiéndolo en un valor supremo y estratégico de su contenido.  Al respecto, citaré algunos artículos de la Carta Magna para ilustrar la trascendencia y vigencia del mandato participativo en el Estado venezolano. 

El artículo 6 constitucional nos indica la naturaleza participativa de las instituciones gubernamentales del Estado venezolano. Veamos a continuación.

               “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que lo componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”.

De tal manera, se establece en las bases del gobierno que regirá al país su carácter participativo. En otras palabras, el pueblo es un agente activo en los procesos de toma decisión gubernamental. También de nuestra Carta Magna y a los efectos directos del presente trabajo merece la pena citar el artículo 62 que define el derecho a la participación en los asuntos públicos. Veamos:

               “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas”.

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su complemento desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”

Ahora bien, así como el Texto Fundamental consagra el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos como un derecho, también lo define como un deber ciudadano en su artículo 132, veamos:

               “Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz social”.

De esta manera, la participación ciudadana es considerada en nuestro marco regulatorio como un derecho y un deber; pero además representa un eje transversal de la acción del Poder Público nacional, estadal y municipal. Nuestra Constitución nos brinda un marco jurídico para la participación ciudadana que  supone a la vez, un nuevo paradigma para el funcionamiento de la gestión gubernamental en forma democrática, descentralizada, desconcentrada, incluyente y responsable. Bajo este nuevo paradigma jurídico-institucional, la participación debería potenciar el ejercicio de la ciudadanía como la expresión del posicionamiento de la población, en torno a las posibilidades de incidir en los procesos gubernamentales que afectan o puedan afectar su calidad de vida inmediata. 

Partiendo de los artículos 6 y 62 constitucionales, podemos afirmar que la participación ciudadana representa un mandato constitucional que cruza de manera transversal las competencias y atribuciones del Poder Público nacional, estadal y municipal; y también nos permite considerar que esa participación se convierte en un nuevo paradigma de gestión pública ya que impulsa la incidencia ciudadana en la formación, ejecución y control de los asuntos públicos. Pero en términos específicos, ¿cómo se concreta ese derecho constitucional?

En principio, la gestión de los asuntos de interés colectivo por parte del Poder Público implica la realización de tres (3) eventos técnicos diferentes y sucesivos; pero unidos entre sí. Esos tres eventos técnicos son los siguientes:

1.- la formación de políticas públicas, entendida como el proceso de interacción política, que se da en el interior del Estado y que modela la formulación de objetivos, el modo en que se implementarán las acciones públicas dirigidas a alcanzar los objetivos previstos y los criterios de control y de evaluación de esa política.

2.- la ejecución de esas políticas públicas, definida como la puesta en marcha de las decisiones promovidas por el Estado en el terreno real; las cuales buscan solucionar de manera (al menos parcial), el asunto que generó esa intervención estatal. La ejecución de las políticas públicas se materializaría de diversas maneras y por medio de distintos medios que pueden incluir o no, la participación de agentes no estatales; y,

3.- el control de las ejecutorias gubernamentales; entendido como la vigilancia, fiscalización y seguimiento de los procesos de formación y ejecución de las políticas públicas. Acá cabe agregar, que tal control y fiscalización de las políticas públicas la realizan otras entidades estatales como la Asamblea Nacional (control parlamentario) o la Contraloría General de la República (control administrativo). Sin embargo, el mencionado artículo 62 de la Constitución Nacional otorga el derecho a los ciudadanos de ejercer ese control, que suele denominarse contraloría social.

El derecho que consagra la Constitución del año 1999, es la participación de los ciudadanos en cada uno de esos procesos técnicos (formación, ejecución y control) que se suceden en las distintas ramas del Poder Público; a saber: 

.- en el Poder Ejecutivo que comprende a la administración pública nacional, a las gobernaciones o administraciones públicas estadales y a las alcaldías o administraciones públicas municipales.  

.- en el Poder Legislativo, que abarca a la Asamblea Nacional como máxima instancia legislativa y de control político de la República, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales.

.- en el Poder Judicial, constituido por el Tribunal Supremos de Justicia, sus niveles estadales y sus circuitos judiciales.

.- en  el Poder Electoral que comprende sus juntas electorales nacionales, estadales y municipales, más el importante y fundamental agregado que supone la co-administración ciudadana de los Centros Electorales y de las Mesas de Votación, allí ubicados y,

.- en el Poder  Ciudadano (Consejo Moral Republicano), constituido por la Fiscalía General de la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo y, sus niveles desconcentrados territorialmente.

El derecho a la participación ciudadana consagra la posibilidad de interacción de la ciudadanía con las distintas ramas del Poder Público (según su especificidad); mediante la presentación de diagnósticos, solicitudes, propuestas y proyectos de inversión o también mediante la participación de las personas en los procesos de formación de leyes nacionales, de leyes estadales o de  ordenanzas municipales. Tan sólo por mencionar algunos casos. 

Participación ciudadana y descentralización 

Bajo estas premisas jurídicas e institucionales que hemos considerado hasta ahora, creo que se puede concluir también que la participación ciudadana, además de un derecho humano y de un mandato constitucional, representa -sin lugar a duda-, una forma de democratizar la gestión de gobierno y de impulsar una mayor cercanía y transparencia en la relación entre el Estado y la ciudadanía. Esa democratización de la gestión pública por medio de la participación ciudadana se relaciona de manera directa con otro principio constitucional como es la descentralización. 

Venezuela es un Estado Federal (CRBV, artículo 6) que admite la existencia de distintas unidades político-territoriales autónomas y con personalidad jurídica propia como son los estados y los municipios. Ese poder federal se viabiliza por medio de la descentralización; y la descentralización implica el acercamiento los espacios de decisión pública a los ciudadanos desde el punto de vista territorial.

 

El nuevo modelo federal venezolano trajo la propuesta de crear “nuevos sujetos de descentralización”; considerando para ello a las entidades estatales como no estatales (CRBV, artículo 184). La Carta Magna estableció que, tanto los estados como los municipios se encuentran obligados a impulsar la creación de nuevos sujetos de descentralización en las parroquias, en las comunidades, en los barrios y las vecindades. La descentralización de programas y servicios hacia las comunidades organizadas y las organizaciones no gubernamentales supone el reconocimiento para los gobiernos de estados y municipios del ejercicio de la gestión gubernamental con la participación de distintas expresiones asociativas no gubernamentales, asociaciones vecinales y comunitarias.  

En el artículo 184 constitucional, se considera como áreas susceptibles y prioritarias para ser descentralizados aquellos programas y servicios relacionados con el ambiente, la cultura, la construcción de obras y prestación de servicios públicos, la conservación de áreas urbanas, el deporte, la educación, el mantenimiento de áreas industriales, la prevención y seguridad vecinal y los servicios de salud industrial. El mecanismo constitucional previsto para realizar la transferencia es el establecimiento de compromisos de gestión, entre el Poder Público (estado y/o municipio) y los “nuevos sujetos de descentralización”, previa comprobación de sus capacidades institucionales de estos últimos. Por otra parte, se favorecerá la economía social y la creación de cooperativas, cajas de ahorro y de empresas comunitarias y de mecanismos de autogestión y cogestión para la prestación de servicios con los trabajadores.

Un último elemento trascendente y que debe ser resaltado, del 184 constitucional, es el derecho que consagra la participación de los ciudadanos, por medio de asociaciones vecinales y de organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades de los estados y los municipios; así como también de la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos. Con ello se fundamenta el ejercicio del presupuesto participativo y de la contraloría social como mecanismos de pleno de derecho participativo. 

En resumen, la relación de la participación ciudadana y la descentralización otorga un sentido estratégico para el desarrollo democrático de la propia República. Ese sentido estratégico pasa el establecimiento una relación de cercanía, eficacia, rendición de cuentas y transparencia entre el Poder Público (tanto nacional y, en este caso estadal y municipal) y la ciudadanía.

Participación ciudadana y las formas asociativas para su práctica

Un comentario adicional -y no por ello, poco importante- está referido al reconocimiento jurídico de las posibilidades diversas y autónomas de asociación que tienen los ciudadanos y las comunidades para el ejercicio del derecho a la participación. Esa diversidad comprende los ámbitos político, social, económico y comunitario. Citaremos algunos casos.

En cuanto a derecho a la libre asociación, el Texto Fundamental, reconoce en el artículo 52, ese derecho para todos los ciudadanos. Veamos.

               “Toda persona tiene el derecho a asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado está obligado a facilitar el ejercicio de este derecho”

Así el derecho a la libre asociación entre ciudadanos, comunidades y sectores sociales supone su capacidad plena para diagnosticar y emprender soluciones de asuntos propios, con independencia del Estado, considerando el beneficio de sus intereses y de los intereses de la colectividad; de acuerdo a las leyes y, por supuesto, al marco constitucional vigente.

Por otra parte, el derecho a la asociación política está plasmado en el artículo 62 constitucional:

               “… Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección… Los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia y, las asociaciones con fines políticos, tienen derecho a concurrir a procesos electorales presentando candidatos… Las direcciones de las organizaciones con fines políticos no podrán contratar con entidades del sector público…”

Mientras el derecho a la asociación de los trabajadores y comunidades para desarrollar actividades económicas, es expresamente reconocido en el artículo 118 de la CRBV. Veamos.

               “Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especifidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones, destinadas a mejorar la economía popular y alternativa”

 

También la diversidad y la autonomía de los medios y de las expresiones asociativas de la población para el ejercicio de la participación, son recogidas de manera expresa en el artículo 70 de la Constitución Bolivariana, que determina:

“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán vinculantes, entre otras; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.”

A los medios de asociación y participación destacados, habría que agregar las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones vecinales mencionadas en el artículo 184 de la Carta Magna. Otras formas de asociación y participación de naturaleza económica y social que se propone promover y proteger el Estado venezolano son las referidas a la pequeña y mediana industria y a la empresa familiar. Al respecto, veamos el artículo 308 de la Carta Magna.

               “El Estado protegerá y promoverá la pequeña industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la micro-empresa y cualquier forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.” 

Al margen de los supuestos constitucionales, la figura organizativa para la participación ciudadana que ha tenido mayor impacto político, económico y social y, mayor alcance territorial han sido -sin lugar a duda- la de los Consejos Comunales. Los Consejos Comunales se originaron en el año 2002; a raíz de la creación de los Consejos Locales de Planificación de  Planificación Pública (CLPP), como parte de los mismos; según su ley de creación. 

Posteriormente en el año 2006, el Gobierno Nacional separó a los Consejos Comunales, del entrono institucional de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) y, por lo tanto, los separa también de los municipios, adscribiéndolos de manera directa al Ejecutivo Nacional. Para ello, la Asamblea Nacional aprueba Ley Orgánica de los Consejos Comunales  que regiría su creación y operatividad (Gaceta Oficial N° 5.806 Extraordinario, de fecha 10 de abril de 2006).

En las posteriores reformas de la Ley de los Consejos Comunales -sobre todo a partir de la derrota del gobierno en el referendo del 2007-, el Ejecutivo Nacional distorsiona progresivamente el carácter ciudadano de los Consejos Comunales y los convierte en apéndice del Estado y, sobre  todo, de una parcialidad política. En diciembre de 2009, la Asamblea Nacional aprueba una  promulga una nueva la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, se transforman a estos en medios para “la construcción de nuevo modelo de sociedad socialista”. (Gaceta Oficial N°39.335 de fecha 28 de diciembre de 2009).

La cantidad de Consejos Comunales es un misterio; pues no se conocen cifras confiables. Sin embargo, distintos investigadores académicos coinciden en que existirían aproximadamente unos 42.000 Consejos Comunales en todo el país. Sobre su operatividad tampoco se tiene información precisa por lo complicado que resulta emprender un estudio que cubra un segmento representativo. En todo caso y, en cuanto al acceso a recursos económicos, los Consejos Comunales obtuvieron desde 2006 un volumen importante de recursos financieros. Lo cierto es que, los Consejos Comunales tienen acceso al 30 % de los recursos que el Consejo Federal de Gobierno (CFG) destina para el financiamiento de proyectos comunitarios en todo el país. 

Un hecho relevante del surgimiento y consolidación de los Consejos Comunales como medio de participación es que fueron impulsados desde el seno de Estado y, más específicamente por el gobierno central y toda su estructura institucional. Esta cualidad los convirtió en una opción organizativa dominante en diferentes municipios del país, y en sus respectivas urbanizaciones, barriadas y caseríos. 

Frente a los Consejos Comunales, el resto de las innumerables organizaciones de la sociedad civil a nivel local (sea con jurisdicción municipal, parroquial o barrial) quedaron relegadas o cuando no, perseguidas por no suscribir el modelo socialista. Cabe agregar que, aquellos Consejos Comunales que no comulgaran con el gobierno central o sus operadores políticos locales, quedaron excluidos del acceso a los recursos públicos y, ni siquiera, se les permitió su inscripción en el Ministerio encargado de esa función. Su aparición en el escenario de la relaciones entre el Estado venezolano y la sociedad ha significado un intento relativamente exitoso de “tutelaje y cooptación” del ejercicio de la participación ciudadana.

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