Introducción
El propósito de este papel de trabajo, es aportar información que
incentive; tanto a los actores gubernamentales como a aquellos dirigentes comunitarios
y sociales, a impulsar el desarrollo y fortalecimiento de la gestión pública
municipal en un marco de democratización, descentralización y participación de
acuerdo al marco constitucional; aún vigente en el país. Lo planteamos así,
porque estamos convencidos que una gestión gubernamental basada en esos valores
contribuirá al fortalecimiento democrático de la ciudadanía, del municipio y de
la propia República.
El documento parte de un recorrido breve sobre algunos aspectos
sustanciales del contexto jurídico-institucional donde se ubica la
participación ciudadana como un derecho humano; para luego relacionarlo con la
gestión de gobierno, la descentralización y las formas organizativas para su
práctica. Seguidamente, presentamos una visión de la participación en el ámbito
municipal; sus métodos y sus medios participativos.
Por último,
presentamos un conjunto de recomendaciones institucionales –ni únicas ni
indiscutibles-; pero que se consideran necesarias para la defensa y el
relanzamiento de un derecho ciudadano consustanciado a la esencia de la
democracia plural y al ejercicio pleno de la ciudadanía.
El derecho a la participación y la gestión
pública
La construcción de ciudadanía supone una
relación directa con el desarrollo de espacios para el ejercicio pleno de los
derechos humanos. Por lo tanto, la construcción de ciudadanía está directamente
vinculada con el ejercicio al derecho que tienen las personas de participar en los
asuntos públicos. Y en efecto, la participación ciudadana es el derecho
mediante el cual, los ciudadanos en forma directa o mediante sus expresiones
asociativas y, también por intermedio de sus representantes, inciden en ciertos
procesos estatales definitorios de políticas públicas y de decisiones
gubernamentales.
La participación en los asuntos públicos
comprende un ejercicio de la ciudadanía ante el Estado de manera directa o a
través de sus representantes; en igualdad de condiciones y sin discriminación
alguna. En tal sentido, ciudadanía y participación son condiciones unidas e
integradas a una visión democrática de la sociedad, como espacio para la
evolución plena de las personas en libertad, paz y solidaridad.
La participación ciudadana -como un
derecho humano-, se encuentra reconocida en distintos tratados internacionales del
Derecho Internacional Público; tales como: la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos (1966), la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Carta Democrática Interamericana
(2001) y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión
Pública (2009).
De la misma manera, la participación se encuentra contemplada como un
derecho específico en la relación de las personas con su entorno social
inmediato; es decir, con las ciudades con lo cual se refuerza el vínculo y la
corresponsabilidad entre la ciudadanía y las autoridades gubernamentales
locales en el tratamiento de los asuntos públicos. En ese contexto, podemos
citar algunos tratados; a saber: Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos
en Ciudad (2000), la Carta Mundial al Derecho a la Ciudad (2001), la Carta de
la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (2010), la Carta Social de Las
Américas (2012), la Carta de los Derechos Humanos en la Ciudad de Gwangju
(2012), la Carta Ciudadana impulsada por las “Comunidades Democráticas” (2016)
y también la Declaración de París para el Gobierno Abierto (2016).
En el caso venezolano, el derecho a participación en un mandato transversal
contenido en la Constitución de la República Bolivariana que determina
naturaleza participativa de la gestión del Poder Público, en tres niveles
político-territoriales de la República. La Constitución Bolivariana reconoce el
derecho a la participación en 37% de sus artículos; convirtiéndolo en un valor
supremo y estratégico de su contenido. Al
respecto, citaré algunos artículos de la Carta Magna para ilustrar la
trascendencia y vigencia del mandato participativo en el Estado venezolano.
El artículo 6
constitucional nos indica la naturaleza participativa de las instituciones
gubernamentales del Estado venezolano. Veamos a continuación.
“El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades
políticas que lo componen es y será siempre democrático, participativo, electivo,
descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos
revocables”.
De tal manera,
se establece en las bases del gobierno que regirá al país su carácter
participativo. En otras palabras, el pueblo es un agente activo en los procesos
de toma decisión gubernamental. También de nuestra Carta Magna y a los efectos directos del presente trabajo
merece la pena citar el artículo 62 que define el derecho a la participación en
los asuntos públicos. Veamos:
“Todos los ciudadanos
y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos públicos,
directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas”.
La participación
del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el
medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su complemento
desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber
de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para
su práctica”
Ahora bien, así como el Texto Fundamental consagra el derecho a la
participación ciudadana en los asuntos públicos como un derecho, también lo define
como un deber ciudadano en su artículo 132, veamos:
“Toda persona tiene el
deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la
vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los
derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz
social”.
De esta manera, la participación ciudadana es considerada en nuestro
marco regulatorio como un derecho y un deber; pero además representa un eje
transversal de la acción del Poder Público nacional, estadal y municipal. Nuestra
Constitución nos brinda un
marco jurídico para la participación ciudadana que supone a la vez, un nuevo paradigma para el funcionamiento
de la gestión gubernamental en forma democrática, descentralizada,
desconcentrada, incluyente y responsable. Bajo este nuevo paradigma
jurídico-institucional, la participación debería potenciar el ejercicio de la
ciudadanía como la expresión del posicionamiento de la población, en torno a las
posibilidades de incidir en los procesos gubernamentales que afectan o puedan
afectar su calidad de vida inmediata.
Partiendo
de los artículos 6 y 62 constitucionales, podemos afirmar que la participación
ciudadana representa un mandato constitucional que cruza de manera transversal
las competencias y atribuciones del Poder Público nacional, estadal y
municipal; y también nos permite considerar que esa participación se convierte
en un nuevo paradigma de gestión pública ya que impulsa la incidencia ciudadana
en la formación, ejecución y control de los asuntos públicos. Pero en términos
específicos, ¿cómo se concreta ese derecho constitucional?
En
principio, la gestión de los
asuntos de interés colectivo por parte del Poder Público implica la realización
de tres (3) eventos técnicos diferentes y sucesivos; pero unidos entre sí. Esos tres
eventos técnicos son los siguientes:
1.-
la formación de políticas
públicas, entendida como el
proceso de interacción política, que se da en el interior del Estado y que
modela la formulación de objetivos, el modo en que se implementarán las acciones públicas
dirigidas a alcanzar los objetivos previstos y los criterios de control y de evaluación de esa
política.
2.- la ejecución de esas políticas públicas, definida
como la puesta en marcha de las decisiones promovidas por el Estado en el
terreno real; las cuales buscan solucionar de manera (al menos parcial), el
asunto que generó esa intervención estatal. La ejecución de las políticas
públicas se materializaría de diversas maneras y por medio de distintos medios
que pueden incluir o no, la participación de agentes no estatales; y,
3.- el control de las ejecutorias gubernamentales;
entendido como la vigilancia, fiscalización y seguimiento de los procesos de
formación y ejecución de las políticas públicas. Acá cabe agregar, que tal
control y fiscalización de las políticas públicas la realizan otras entidades
estatales como la Asamblea Nacional (control parlamentario) o la Contraloría
General de la República (control administrativo). Sin embargo, el mencionado
artículo 62 de la Constitución Nacional otorga el derecho a los ciudadanos de
ejercer ese control, que suele denominarse contraloría social.
El derecho que consagra la Constitución del
año 1999, es la participación de los ciudadanos en cada uno de esos procesos
técnicos (formación, ejecución y control) que se suceden en las distintas ramas
del Poder Público; a saber:
.- en el Poder Ejecutivo que comprende a la
administración pública nacional, a las gobernaciones o administraciones
públicas estadales y a las alcaldías o administraciones públicas municipales.
.- en el Poder Legislativo, que abarca a
la Asamblea Nacional como máxima instancia legislativa y de control político de
la República, a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos
Municipales.
.- en el Poder Judicial, constituido por
el Tribunal Supremos de Justicia, sus niveles estadales y sus circuitos
judiciales.
.- en el Poder Electoral que comprende sus juntas
electorales nacionales, estadales y municipales, más el importante y
fundamental agregado que supone la co-administración ciudadana de los Centros
Electorales y de las Mesas de Votación, allí ubicados y,
.- en el Poder Ciudadano (Consejo Moral Republicano),
constituido por la Fiscalía General de la República, la Contraloría General de
la República y la Defensoría del Pueblo y, sus niveles desconcentrados
territorialmente.
El derecho a la participación ciudadana
consagra la posibilidad de interacción de la ciudadanía con las distintas ramas
del Poder Público (según su especificidad); mediante la presentación de
diagnósticos, solicitudes, propuestas y proyectos de inversión o también
mediante la participación de las personas en los procesos de formación de leyes
nacionales, de leyes estadales o de
ordenanzas municipales. Tan sólo por mencionar algunos casos.
Participación ciudadana y
descentralización
Bajo estas premisas jurídicas e
institucionales que hemos considerado hasta ahora, creo que se puede concluir
también que la participación ciudadana, además de un derecho humano y de un
mandato constitucional, representa -sin lugar a duda-, una forma de
democratizar la gestión de gobierno y de impulsar una mayor cercanía y
transparencia en la relación entre el Estado y la ciudadanía. Esa
democratización de la gestión pública por medio de la participación ciudadana
se relaciona de manera directa con otro principio constitucional como es la
descentralización.
Venezuela
es un Estado Federal (CRBV, artículo 6) que admite la existencia de distintas
unidades político-territoriales autónomas y con personalidad jurídica propia
como son los estados y los municipios. Ese poder federal se viabiliza por medio
de la descentralización; y la descentralización implica el acercamiento los espacios de decisión pública a los ciudadanos desde el punto de vista
territorial.
El nuevo modelo
federal venezolano trajo la propuesta de crear “nuevos sujetos de
descentralización”; considerando para ello a las entidades estatales como no
estatales (CRBV, artículo 184). La Carta Magna estableció que, tanto los
estados como los municipios se encuentran obligados a impulsar la creación de
nuevos sujetos de descentralización en las parroquias, en las comunidades, en
los barrios y las vecindades. La descentralización de programas y servicios hacia
las comunidades organizadas y las organizaciones no gubernamentales supone el
reconocimiento para los gobiernos de estados y municipios del ejercicio de la
gestión gubernamental con la participación de distintas expresiones asociativas
no gubernamentales, asociaciones vecinales y comunitarias.
En el artículo 184
constitucional, se considera como áreas susceptibles y prioritarias para ser
descentralizados aquellos programas y servicios relacionados con el ambiente, la
cultura, la construcción de obras y prestación de servicios públicos, la conservación
de áreas urbanas, el deporte, la educación, el mantenimiento de áreas
industriales, la prevención y seguridad vecinal y los servicios de salud
industrial. El mecanismo constitucional previsto para realizar la transferencia
es el establecimiento de compromisos de gestión, entre el Poder Público (estado
y/o municipio) y los “nuevos sujetos de descentralización”, previa comprobación
de sus capacidades institucionales de estos últimos. Por otra parte, se favorecerá
la economía social y la creación de cooperativas, cajas de ahorro y de empresas
comunitarias y de mecanismos de autogestión y cogestión para la prestación de
servicios con los trabajadores.
Un último elemento trascendente
y que debe ser resaltado, del 184 constitucional, es el derecho que consagra la
participación de los ciudadanos, por medio de asociaciones vecinales y de
organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión
ante las autoridades de los estados y los municipios; así como también de la
ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios
públicos. Con ello se fundamenta el ejercicio del presupuesto participativo y
de la contraloría social como mecanismos de pleno de derecho
participativo.
En resumen, la relación
de la participación ciudadana y la descentralización otorga un sentido
estratégico para el desarrollo democrático de la propia República. Ese sentido
estratégico pasa el establecimiento una relación de cercanía, eficacia,
rendición de cuentas y transparencia entre el Poder Público (tanto nacional y,
en este caso estadal y municipal) y la ciudadanía.
Participación ciudadana y las formas
asociativas para su práctica
Un comentario
adicional -y no por ello, poco importante- está referido al reconocimiento
jurídico de las posibilidades diversas y autónomas de asociación que tienen los
ciudadanos y las comunidades para el ejercicio del derecho a la participación. Esa
diversidad comprende los ámbitos político, social, económico y comunitario.
Citaremos algunos casos.
En cuanto a derecho
a la libre asociación, el Texto Fundamental, reconoce en el artículo 52, ese
derecho para todos los ciudadanos. Veamos.
“Toda persona
tiene el derecho a asociarse con
fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado está obligado a facilitar
el ejercicio de este derecho”
Así el derecho a la libre asociación entre
ciudadanos, comunidades y sectores sociales supone su capacidad plena para
diagnosticar y emprender soluciones de asuntos propios, con independencia del
Estado, considerando el beneficio de sus intereses y de los intereses de la
colectividad; de acuerdo a las leyes y, por supuesto, al marco constitucional
vigente.
Por otra parte, el derecho a la asociación
política está plasmado en el artículo 62 constitucional:
“… Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen
el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de
organización, funcionamiento y dirección… Los ciudadanos y ciudadanas, por
iniciativa propia y, las asociaciones con fines políticos, tienen derecho a
concurrir a procesos electorales presentando candidatos… Las direcciones de las
organizaciones con fines políticos no podrán contratar con entidades del sector
público…”
Mientras el derecho a la asociación de los
trabajadores y comunidades para desarrollar actividades económicas, es
expresamente reconocido en el artículo 118 de la CRBV. Veamos.
“Se reconoce el derecho de los
trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar
asociaciones de carácter social y participativo, como cooperativas, cajas de
ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán
desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley.
La ley reconocerá las especifidades de estas organizaciones, en especial, las
relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de
beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones,
destinadas a mejorar la economía popular y alternativa”
También la diversidad y la autonomía de
los medios y de las expresiones asociativas de la población para el ejercicio
de la participación, son recogidas de manera expresa en el artículo 70 de la Constitución
Bolivariana, que determina:
“Son
medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía,
en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta
popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional
y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas
decisiones serán vinculantes, entre otras; y en lo social y económico: las
instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las
cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las
cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por
los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las
condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación
previstos en este artículo.”
A los medios de asociación y participación
destacados, habría que agregar las
organizaciones no gubernamentales y las asociaciones vecinales mencionadas
en el artículo 184 de la Carta Magna. Otras formas de asociación y participación
de naturaleza económica y social que se propone promover y proteger el Estado
venezolano son las referidas a la pequeña y mediana industria y a la empresa
familiar. Al respecto, veamos el artículo 308 de la Carta Magna.
“El Estado protegerá y promoverá la
pequeña industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la
empresa familiar, la micro-empresa y cualquier forma de asociación comunitaria
para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva,
con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la
iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el
financiamiento oportuno.”
Al margen de los supuestos
constitucionales, la figura organizativa para la participación ciudadana que ha
tenido mayor impacto político, económico y social y, mayor alcance territorial
han sido -sin lugar a duda- la de los Consejos Comunales. Los Consejos
Comunales se originaron en el año 2002; a raíz de la creación de los Consejos
Locales de Planificación de
Planificación Pública (CLPP), como parte de los mismos; según su ley de
creación.
Posteriormente en
el año 2006, el Gobierno Nacional separó a los Consejos Comunales, del entrono
institucional de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) y, por lo
tanto, los separa también de los municipios, adscribiéndolos de manera directa
al Ejecutivo Nacional. Para ello, la Asamblea Nacional aprueba Ley Orgánica de
los Consejos Comunales que regiría su
creación y operatividad (Gaceta Oficial N° 5.806 Extraordinario, de fecha 10 de
abril de 2006).
En las posteriores
reformas de la Ley de los Consejos Comunales -sobre todo a partir de la derrota
del gobierno en el referendo del 2007-, el Ejecutivo Nacional distorsiona
progresivamente el carácter ciudadano de los Consejos Comunales y los convierte
en apéndice del Estado y, sobre todo, de
una parcialidad política. En diciembre de 2009, la Asamblea Nacional aprueba
una promulga una nueva la Ley Orgánica
de los Consejos Comunales, se transforman a estos en medios para “la construcción de nuevo modelo de sociedad socialista”.
(Gaceta Oficial N°39.335 de fecha 28 de diciembre de 2009).
La cantidad de
Consejos Comunales es un misterio; pues no se conocen cifras confiables. Sin
embargo, distintos investigadores académicos coinciden en que existirían aproximadamente
unos 42.000 Consejos Comunales en todo el país. Sobre su operatividad tampoco
se tiene información precisa por lo complicado que resulta emprender un estudio
que cubra un segmento representativo. En todo caso y, en cuanto al acceso a
recursos económicos, los Consejos Comunales obtuvieron desde 2006 un volumen
importante de recursos financieros. Lo cierto es que, los Consejos Comunales
tienen acceso al 30 % de los recursos que el Consejo Federal de Gobierno (CFG)
destina para el financiamiento de proyectos comunitarios en todo el país.
Un hecho relevante
del surgimiento y consolidación de los Consejos Comunales como medio de
participación es que fueron impulsados desde el seno de Estado y, más
específicamente por el gobierno central y toda su estructura institucional. Esta
cualidad los convirtió en una opción organizativa dominante en diferentes
municipios del país, y en sus respectivas urbanizaciones, barriadas y
caseríos.
Frente a los Consejos Comunales, el resto de las
innumerables organizaciones de la sociedad civil a nivel local (sea con
jurisdicción municipal, parroquial o barrial) quedaron relegadas o cuando no,
perseguidas por no suscribir el modelo socialista. Cabe agregar que, aquellos Consejos
Comunales que no comulgaran con el gobierno central o sus operadores políticos
locales, quedaron excluidos del acceso a los recursos públicos y, ni siquiera,
se les permitió su inscripción en el Ministerio encargado de esa función. Su
aparición en el escenario de la relaciones entre el Estado venezolano y la sociedad
ha significado un intento relativamente exitoso de “tutelaje y cooptación” del
ejercicio de la participación ciudadana.
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